La ley de Protección Integral de Niños, Niñas y Adolescentes -ley 26.061-, sancionada en septiembre de 2005 por el Congreso de la Nación, significó avanzar en la construcción de una cultura de protección y exigibilidad de los derechos humanos de la infancia y la adolescencia.
La ley 26.061 también mostró la voluntad social y política de responder a un desafío: pensar las políticas públicas de infancia y adolescencia en clave de derechos humanos, desde un Estado presente, abriendo los espacios parlamentarios para hacer efectiva la participación ciudadana y la democratización del poder en la toma de decisiones, desmontando prejuicios y dogmas vacíos, enfrentando intereses corporativos y visiones cortoplacistas, venciendo estereotipos y deconstruyendo discriminaciones estigmatizantes.
Para ello fue destacable la inclusión de una novedosa institucionalidad: la Defensoría de Derechos de Infancia, que contaba con ejemplos internacionales y el apoyo de organizaciones nacionales e internacionales de infancia.
Durante el debate en el Congreso, resultó sugestivo observar las resistencias que en algunos sectores provocaba la propuesta de esta Defensoría impulsado por el proyecto de mi autoría(1).
Se percibía a la Defensoría como un poder paralelo, como un fiscal superestructural sin responsabilidades concretas de gestión, una extravagancia impuesta por organismos internacionales que pretenden disminuir nuestra soberanía. A estas apreciaciones se sumaron gestos de recelo y desconfianza al advertir que el ciudadano o ciudadana que fuese propuesto/a para la Defensoría podía no ser abogado/a, sino “meramente” acreditar una trayectoria prestigiosa y reconocida en la defensa de los derechos de la infancia.
Esto ponía en evidencia las reacciones de los saberes hegemónicos cuando ven amenazado su poder o la red de intereses económicos que se juegan en el mercado de la infancia o las dificultades que aún enfrentan agentes civiles y estructuras del Estado para comprender y asumir que el Estado es lo público, que debe ser democrático, transparente y favorecer una intensa participación ciudadana.
Además, la figura de la Defensoría de los Derechos de niños, niñas y adolescentes, creada por la ley 26.061, viene a saldar una asignatura pendiente no sólo respecto de los compromisos asumidos por nuestro país ante el sistema internacional e interamericano de derechos humanos y de la infancia, sino también en vistas a lograr la necesaria coherencia dentro de nuestro plexo normativo el cual incorpora la CDN al texto constitucional a partir de la Reforma de 1994 y, fundamentalmente, de cara a los niños, niñas y adolescentes argentino(a)s que no contaban con un mecanismo autónomo, eficaz, transparente, confiable y accesible de exigibilidad de sus derechos.
(1) Proyecto de ley sobre “Sistema de protección integral de los derechos de los niños, niñas y adolescentes”. Expte. S-1177/04. Autoras: Senadoras María Cristina Perceval y Vilma Ibarra.
Antecedentes
La creación de la figura de los Defensores o de los Ombudsman de la infancia es un fenómeno reciente y en expansión. El primero de ellos data de 1981 (Noruega).
Acerca de este instituto de protección, promoción y supervisión de derechos, la Asamblea General de las Naciones Unidas sentó valiosos precedentes a través de los Principios de París relativos al Estatuto y funcionamiento de las instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos humanos(2), retomados en 1994, por la Resolución 48/134 de la Asamblea General(3).
De conformidad con estos Principios, los mecanismos nacionales deberán ser competentes en el ámbito de la promoción y protección de los derechos humanos, teniendo el mandato más amplio posible, claramente enunciado en un texto constitucional o legislativo, que establezca su ámbito de competencia.
Como el caso argentino, un importante número de Defensorías han sido creadas a partir de una ley específica del Parlamento(4).
Para la implementación de esta figura en nuestro país se consideraron como antecedentes las observaciones y recomendaciones que el Comité de los Derechos del Niño efectuó al Estado Argentino. A instancias de la presentación del Primer Informe(5), el Comité resaltó la importancia de “establecer una infraestructura apropiada a todos los niveles y aumentar la coordinación entre las actividades a nivel local y provincial y las que se efectúen a nivel nacional. Se recomienda que también se insista en el aspecto de la vigilancia, en particular mediante un ombudsman y en la cooperación con las organizaciones no gubernamentales que se ocupan de los derechos del niño”.
- Sobre el Defensor del Pueblo:
Cuando se debatió el proyecto, algunos senadores proponían crear la defensoría como un cargo adjunto del Defensor del Pueblo. El Comité ya se había referido a esta posibilidad, en el Segundo Informe periódico y en relación con la vigilancia independiente del cumplimiento de las disposiciones de la CDN, al observar que(6): “Aunque toma nota de la existencia del Defensor del Pueblo, al Comité le preocupa que no exista un mecanismo nacional general que se ocupe de vigilar y evaluar periódicamente los progresos que se realizan en la aplicación de la Convención y que esté autorizado a recibir y tramitar las denuncias presentadas por niños” (Párrafo 21).
No obstante y reconociendo el trabajo realizado por la Defensoría del Pueblo de la Nación (informes específicos desde el 2000), es preciso recordar que tiene por objeto proteger los derechos e intereses de los individuos y la comunidad solamente frente a los actos, hechos u omisiones de la administración pública nacional, quedando exceptuados del ámbito de su competencia el Poder Judicial, el Poder Legislativo, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y los organismos de defensa y seguridad (7).
La figura de la Defensoría de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes creada por la ley 26.061 también cuenta con una amplia variedad de antecedentes legislativos presentados en ambas cámaras del Congreso de la Nación, por parlamentarios/as de distintas fuerzas políticas y por el Poder Ejecutivo Nacional.
El significado político-institucional de esta figura surge de sus responsabilidades que pueden ser sintetizadas en tres ejes sustantivos:
- velar por la efectiva protección, promoción y defensa de los derechos de niños, niñas y adolescentes, en cuanto sujetos de derecho y personas en desarrollo;
- supervisar el adecuado cumplimiento de los derechos de niños, niñas y adolescentes, sugerir reformas legislativas e institucionales, propiciar la modificación de prácticas socioculturales e imaginarios sociales contrarios a las disposiciones de la CDN, defender a niños, niñas y adolescentes frente a amenazas o violaciones individuales de derechos.
- y constituirse en un ámbito democrático, respetuoso y confiable donde niños, niñas y adolescentes puedan acercar sus inquietudes y presentar denuncias ante amenazas o violaciones a sus derechos, promoviendo y fortaleciendo de esta manera el derecho de todo niño, niña o adolescente a expresarse, a ser escuchado y a participar(8).
El Sistema de Protección Integral está articulado en tres niveles –federal, nacional y provincial- tal y como lo define el artículo 42 de la ley 26.061, y se complementa con un órgano de control de la aplicación del Sistema: la Defensoría de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes, designado por una Comisión Bicameral creada en función de uno de los órganos del Sistema de Protección Integral.
La Ley establece que el/la Defensor/a será propuesto/a, designado/a y removido/a por el Congreso Nacional, para lo que deberá formarse una Comisión Bicameral integrada por cinco Senadores/as y cinco Diputados/as Nacionales, respetando la proporción en la representación política, quienes tendrán a su cargo la evaluación de la designación, que se realizará mediante un concurso público de antecedentes y oposición.
(2) Principios de París. Centro de Derechos Humanos, 1991. Recomendaciones adoptadas en 1992 por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.
(3) Asamblea General de las Naciones Unidas; Instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos humanos, Resolución 48/134; 04 de marzo de 1994.
(4) Tal es el caso de Noruega (1981), Suecia (1993), Islandia (1994), Bélgica (1991), Guatemala (1990 ), Costa Rica (1987), Perú (1992), Colombia (1991), Luxemburgo (1999). También se destaca el caso de Madrid (1996). Francia fue el primer país de la comunidad europea en crear el Defensor de los Niños a escala nacional (año 2000).
(5) El Primer Informe periódico fue presentado en marzo de 1993 (CRC/C/8/Add.2).
(6) El Segundo Informe periódico fue presentado por nuestro país en agosto de 1999 (CRC/C/70/Add.10)
(7) Ley 24.284, Defensoría del Pueblo; 1993; Artículos 1 y 16.
(8) Materiales de trabajo elaborados por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos y por el Centro Internacional para el Desarrollo del Niño (CIDN) de UNICEF. Especialmente interesante es la publicación del CIDN:”Innocenti Digest. El trabajo del Defensor de los Niños”. Enero de 1999.
Comision Bicameral: demoras en la aplicación
El Senado ha avanzado en la implementación de este mecanismo a través de los medios que le corresponden.
En este sentido, durante 2006 y 2007, distintos senadores y senadoras presentamos propuestas para efectivizar la Defensoría con la creación de la Comisión Bicameral prevista en el artículo 49 de la ley 26061 que debe designar al/la Defensor/a.
Los proyectos (presentados por Nicolás Fernández S-1453/07; Gerardo Morales S-1257/06 y Marita Perceval- 2957/07), tratados en las Comisiones de Legislación General y Presupuesto y Hacienda, se convirtieron en un texto de consenso que el Senado aprobó el 28 de noviembre de 2007 como proyecto de resolución complementario a la ley. Desde entonces espera ser tratado por la Cámara de Diputados, donde no se ha avanzado en el tema.
La comisión tiene por objetivos la evaluación de la designación del Defensor de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes mediante concurso público de antecedentes y oposición; el monitoreo y seguimiento de la aplicación de la ley; y el monitoreo y seguimiento del proceso de desinstitucionalización de niños, niñas y adolescentes alojados en sistemas internativos y sustitutivos de su historia personal y familiar.
Entre sus funciones y facultades destacan: aprobar el Reglamento para el concurso público de antecedentes y oposición para cubrir el cargo del/la Defensor/a; llamar a concurso público y proponer a las Cámaras la propuesta de uno a tres candidatos/as para ocupar el cargo; intervenir en la designación de los/as Defensores/as Adjuntos/as; dictaminar sobre el informe anual y los informes especiales previstos por el artículo 56 de la ley 26.061; expedirse sobre las recomendaciones y propuestas realizadas por el/la Defensor/as en materia de reforma legislativa; controlar el cumplimiento de las funciones y deberes del/la Defensor/a; considerar las causales de cese de funciones previstas por el artículo 59 de la ley 26061; dictaminar sobre la estructura orgánico-funcional y administrativa de la Defensoría y su respectivo reglamento; expedirse acerca de la previsión presupuestaria propuesta por el/la defensor/a y proponer la remuneración que percibirá por el cumplimiento de su función; recibir el informe anual en plazo y forma; solicitar la concurrencia del defensor/a cuando así lo requiera; determinar la metodología para recabar información, realizar el monitores y seguimiento de la ley 26061; convocar la participación de expertos y organizaciones para el análisis de la información; realizar un informe anual que dé cuenta de las acciones a su cargo para ser presentado ante los organismos competentes de las políticas públicas de infancia; realizar recomendaciones al PEN sobre las falencias relativas a la aplicación de la ley 26061.
La creación de la Comisión Bicameral que proponemos viene a saldar, en este sentido, la deuda del Congreso Nacional frente al cumplimiento de las disposiciones de la Ley de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes, ya que, observando el desarrollo de esta figura en otros países de América Latina, “las defensorías han impactado fuertemente en las políticas y han ejercido un rol preponderante en el contralor de las instituciones del poder ejecutivo que las diseña y ejecuta, han impulsado reformas legislativas y han promovido múltiples acciones judiciales y administrativas que contribuyeron a la implementación y efectivización de los derechos reconocidos en la CDN”(9).
Es imperioso, entonces, que el/la Defensor(a) inicie de manera perentoria su trabajo con el firme propósito de actuar en defensa de los niños y niñas como colectivo, aplicando la CDN como marco de referencia de principios y normas, informando y promoviendo los cambios que se requieren en las políticas, la legislación y las prácticas para lograr la efectivización de los derechos en ella reconocidos, y haciendo de la tarea de sensibilizar a la ciudadanía sobre los derechos de la infancia una parte esencial de su trabajo.
Por ello, es necesario de que la Cámara de Diputados de la Nación apruebe la conformación de la Comisión Bicameral que ponga en funcionamiento el mecanismo de la Defensoría.
(9) Secretaría de Derechos Humanos de la Nación, Cuaderno “Derechos del Niño. Convención y Protocolos Facultativos. Ley de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes”, Noviembre de 2005, Pág. 13.
Las provincias
Asimismo, los desafíos que hoy se presentan a la implementación de la Ley de Protección son proporcionales a la complejidad institucional que implica la coordinación de las acciones entre la jurisdicción nacional y las provinciales y locales.
Aunque se está avanzando, los tiempos son los que necesita cada provincia según su capacitación y compromiso para llevar adelante las transformaciones necesarias.
Además, una vez designada la persona responsable de la Defensoria, la ley 26601 prevé que cada jurisdicción designe sus propios/as Defensores/as cuyas funciones serán determinadas por los respectivos cuerpos legislativos(10).
(10) Ley 26.061; Título IV; Capítulo III, Artículo 48.
El rol de las organizaciones de la infancia
Las organizaciones de Derechos Humanos e infancia han demostrado tener gran influencia en este tema. Por ello deberían acercarse a diputados y diputadas con el objeto de solicitarles el tratamiento inmediato de la iniciativa que permitiría el nombramiento de un/a Defensor/a y el seguimiento a la ley.
Su incidencia descansa en su convencimiento de que un auténtico progreso social no se logrará hasta hacer efectiva la igualdad de oportunidades y trato para todas y todos. Por ello sus testimonios y miradas son contundentes para comprender la necesidad y legitimidad de producir un intenso cambio cultural, social e institucional en las políticas de infancia y adolescencia, y avanzar hacia una sociedad en la que la plena vigencia de los derechos humanos tenga una inexcusable misión reparadora y una imprescindible dimensión constructiva en el ámbito económico, político y social.
Sus intervenciones favorables en el proceso que tuvo como resultado la ley 26061 demuestra que entre todos y todas podemos crear nuestras construcciones políticas y sociales y que podemos cambiarlas si estamos dispuestos(as) a hacerlo(11).
Siempre supimos que sin la Ley no se podía avanzar, pero tambien hemos sido conscientes de que con la Ley sola no alcanza. Ella ha sido la oportunidad para profundizar el debate sobre la exigibilidad de los derechos de la infancia. Hoy debemos complementarla con las instituciones que nos merecemos. Para ello es necesario, como siempre, el activismo comprometido para construir las instituciones y reformar las prácticas.
(11)DIETZ, Mary G., El contexto es lo que cuenta: feminismo y teorías de la ciudadanía, en “Debate Feminista”, año 1, vol. 1, 1990.
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