INVERSIÓN EN NIÑEZ: UNA HERRAMIENTA PARA GARANTIZAR DERECHOS |
|
El Estado argentino proyectó para 2008 otro año de superávit en sus cuentas generales, lo que en palabras sencillas significa que ingresará más fondos de los que prevé gastar, y la herramienta legal de la que se sirve para redistribuir todos esos recursos es, como siempre, una ley: el Presupuesto. ¿Por qué la ciudadanía en general, y en particular las organizaciones sociales de infancia, deberían prestarle especial atención a los intrincados números de las leyes de Presupuesto nacional, provincial o municipal con etapas, plazos y objetivos a mediano o largo plazo, cuando apremian urgencias del día a día que impactan en la vida de niños, niñas y adolescentes que nos rodean? Expertos que han estudiado esa relación lo exponen así: tenemos leyes que promueven, protegen y garantizan los derechos de chicos y chicas. Pero esas leyes, aunque imprescindibles, quedan luego en buenas intenciones sin los beneficios y políticas que ellas postulan. El Estado debe resolver ese salto con una adecuada asignación y distribución de fondos que haga posible políticas públicas, en lugar de parches ocasionales. Esa asignación está formalizada en el Presupuesto. Y la sociedad puede y debe conocerla, porque es una herramienta que tiene todo Estado moderno para poner en marcha soluciones de fondo a esos problemas del día a día, y para hacer efectivo el cumplimiento de los derechos. Lo que el Estado hace o deja de hacer para garantizar los derechos humanos queda plasmado fundamentalmente en sus acciones y programas. Entonces, que conozcamos el Presupuesto que la Nación, una provincia o un municipio destinan cada año para ejecutarlos se vuelve fundamental. “Cuanto mayor es el conocimiento sobre el Presupuesto, mayores son las posibilidades de los ciudadanos o organizaciones civiles de incidir en pos de la concreción de programas gubernamentales”, resume un trabajo conjunto realizado en 2006 por UNICEF Argentina y el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC). Un esfuerzo informativo crucial hecho por el Estado en nuestro país durante los últimos años en ese sentido ha quedado plasmado en la serie de estudios de Gasto Público dirigido a la Niñez en Argentina, elaborado por la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía con la cooperación de UNICEF, para relevar datos sobre la inversión social dirigida a la infancia y la adolescencia en los distintos niveles de gobierno. Javier Curcio, ex oficial de inversión social de UNICEF y especialista en política fiscal y en políticas públicas que participó en la serie de estudios sobre Gasto con el Ministerio de Economía, considera que todavía sigue siendo “todo un desafío para las organizaciones de infancia y para el Estado abrir la información sobre Presupuesto, hacerla amigable y socializarla para permitir que más se involucren en la discusión”. Las organizaciones de la sociedad civil tienen su reconocimiento formal en la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) como actores legitimados para seguir el cumplimiento de ese tratado internacional (artículos 43 y 45). El seguimiento del Presupuesto representa, también, cumplir ese importante rol. Lo que hay que saber Lo primero para saber es que al Presupuesto se llega al cabo de un proceso que puede se dividido en cuatro etapas: la de Elaboración, en la que se establecen las prioridades y los recursos a destinar: es la de más difícil acceso, en particular para la ciudadanía común; la de Aprobación y Promulgación, que absorbe el debate técnico-político. Un primer paso de articulación entre el Estado y las organizaciones sociales, opina Curcio, es ponerse de acuerdo en el diagnóstico sobre dónde están los problemas principales. Luego sigue la también sensible etapa de Ejecución. Ésta merece especial atención, porque la realidad, en particular en Argentina con “facultades extraordinarias” asumidas por el Ejecutivo para disponer de fondos extras, indica que a mitad de un año la Nación, una provincia o un municipio pueden variar el destino de asignaciones, aumentarlas en el mejor de los casos o, más probablemente, recortarlas. Esta etapa, como se ve, merece un seguimiento especial de parte de ciudadanos y sociedad civil. Por fin, la etapa de Evaluación y control del Presupuesto, en la que el propio Gobierno debe rendir cuentas de cuánto y cómo ha gastado. Para ello hay dispuestos mecanismos internos, como auditorías. Pero también cuentan, y mucho, los externos que puedan desarrollar, en este caso particular, organizaciones de infancia. Si el Presupuesto es una de las formas más claras en que un Gobierno habla de sus políticas, para dar cumplimiento efectivo a los derechos de niños, niñas y adolescentes, las organizaciones sociales pueden entonces preguntarse: ¿se contemplan programas específicos financiados? ¿Hubo aumento o recorte en las distintas áreas respecto de ejercicios anteriores? ¿Está haciendo el Estado todo lo que financieramente puede para hacer cumplir esos derechos? Tras el diagnóstico, según Curcio, hay dos puntos que toman importancia: los problemas de calidad de las políticas públicas y cómo resolverlos con equidad. Calidad y cantidad Presupuesto y derechos tienen una vinculación directa de la misma manera en que los problemas sociales que afectan a los chicos y jóvenes encuentran siempre un correlato directo o indirecto con la vulneración de sus derechos. Las organizaciones pueden primero identificar la problemática social que les preocupa, vincularla luego con los derechos que se vean afectados, investigar qué hace el Estado ante la situación y, por fin, evaluar qué recursos públicos se le asignan. Luego, según las jurisdicciones, es posible que un Estado (nacional, provincial o municipal) asigne partidas “específicas”, o sea determinados fondos sólo utilizables para determinadas acciones o programas. O que deje abierto el criterio de asignación final de partidas. En todo caso, siempre habrá que tener en cuenta: a) qué objetivos se pretende alcanzar; b) quiénes son los destinatarios directos o indirectos de la acción o el programa; c) qué parte del Estado las financia; y, d) finalmente, qué nivel de gobierno las ejecuta, porque a veces los últimos dos pasos corresponden con jurisdicciones diferentes (nacional y provincial, por ejemplo). La cantidad de los fondos asignados, sin embargo, no es todo. Hay distinciones cualitativas. Para empezar, será importante diferenciar entre montos iniciales y finales, lo que se propone gastar y lo que se termina gastando en verdad; y contemplar cómo afecta el resultado final los procesos inflacionarios, sean moderados o pronunciados. Destinar mucho dinero a un programa o actividad no siempre significa que esté correctamente distribuido y que permita el logro del objetivo planteado, recuerda UNICEF. Por eso, resulta también importante comprometerse en tareas de análisis de eficiencia, de calidad, seguir de cerca la aplicación de los programas, consultar con quienes los desarrollan y, en particular, con los ciudadanos a los que están dirigidos esos programas. “Muchas veces, por ejemplo, la inversión en libros de textos o en becas, o en comedores escolares llegan a las escuelas cuando el año está por terminar. Las organizaciones sociales tienen el desafío no sólo de evaluar la calidad y pertinencia de la inversión que llega a la infancia y adolescencia, sino identificar también los gastos que ni siquiera llegan”, explica Malajovich. Confrontar o cooperar El Estado está obligado a usar equitativamente parte de los fondos que recauda a reparar desigualdades y a cubrir las necesidades básicas de toda la población, y ello se traduce, en especial para niños y niñas, en aspectos tan concretos como salud, vivienda, educación, o el fortalecimiento de sus familias, con políticas públicas que vayan más allá de planes de contingencia, importantes en épocas de graves crisis sociales. Pero, ¿cómo lograr mayor capacidad de influencia real desde las organizaciones y convertirse en un actor destacado del delicado, y a veces hermético, proceso de toma de decisiones plasmadas en el Presupuesto y en su ejecución? “Las prácticas mas habituales de las organizaciones son las de complementar o compensar las ineficiencias del Gobierno en proveer los servicios en tiempo y forma. Esto si bien es importante, no necesariamente contribuye a corregir la situación. Tal vez podría reforzarse este trabajo de las organizaciones con la generación de propuestas o diálogo con las autoridades para repensar el diseño de programas y modalidades de implementación”, según Malajovich. Las organizaciones pueden y deben participar de los procesos de debate de políticas públicas, con inevitables implicancias presupuestarias, a través de distintos consejos, lograr representatividad y generar espacios de diálogo con el Estado “ Pero ellas deben disponerse frente al Estado con un rol constructivo, identificando carencias, apoyando diagnósticos y programas, más allá de una lógica de control o de auditoría”, sugiere Curcio, y cita ejemplos en la Ciudad de Buenos Aires, Neuquén y Jujuy. Curcio evalúa que hay todavía una “dificultad técnica” en las organizaciones, y no precisamente vinculada con los análisis financieros, sino en “cómo lograr la representatividad” a la hora de entablar diálogo con el Estado en esas distintas etapas de elaboración del Presupuesto. “Eso requiere maduración de parte de la sociedad civil, superar divisiones internas, y voluntad política de llevar adelante proceso de superación de confianza mutua” con el Estado, afirma. Malajovich coincide en que hoy las organizaciones tienden a tener una actitud más confrontativa, de denuncias por incumplimientos o de reclamos por la calidad de la inversión. “Esta instancia muchas veces es necesaria para lograr poner el tema en la agenda pública. Sin embargo, para lograr cambios en la calidad de la inversión social no basta con los reclamos y las denuncias. Es necesario trabajar en conjunto en planes como una agenda de infancia y adolescencia, o en el establecimiento de diálogos con el Gobierno para lograr implementar mejor los programas de infancia que ya existen. Sin embargo, esto requiere también de la voluntad del Gobierno de avanzar en este sentido, y este es un capítulo aparte”. Curcio también estima que “todavía queda un camino importante en salir de una actitud denunciatoria y pasar un rol más de construcción de diálogo, y no pararse en la vereda de enfrente, y un proceso similar desde el punto de vista del Estado”, aunque es optimista: “si bien estamos en una situación mixta de confrontación y cooperación con el Estado, se están dando procesos incipientes para sentarse a ver juntos qué es lo mejor”. Documentos relacionados: Entendiendo el presupuesto público (CIPPEC-UNICEF) Gasto público dirigido a la niñez en Argentina (1995-2005) (UNICEF – Ministerio de Economía) Gasto público dirigido a la niñez en Uruguay (1990 – 2009) ¿Cómo influenciar una mayor inversión social en niñez? (UNICEF)
|
|
 |
|
Con el apoyo de: |
|